Around Radiation Detectors

IAEA Infrastructure Issue 11: Stakeholder Engagement in a National Nuclear Power Programme

1. Introduction

Stakeholder engagement is Issue 11 among the 19 nuclear infrastructure issues identified in the IAEA Milestones Approach for countries considering, developing, or expanding a nuclear power programme. In the IAEA framework, stakeholder engagement is not a public-relations activity added after technical decisions have already been made. It is a core enabling infrastructure element that supports informed decision making, public confidence, institutional credibility, and long-term programme continuity.

The IAEA Milestones Approach divides nuclear infrastructure development into three phases: Phase 1 considers whether to launch a nuclear power programme; Phase 2 prepares for contracting and construction after a decision has been taken; and Phase 3 implements the first nuclear power plant. These phases lead respectively to Milestone 1, Milestone 2, and Milestone 3, which assess readiness to make a knowledgeable commitment, invite bids or negotiate contracts, and operate the first nuclear power plant.

Within this framework, Issue 11 addresses the systematic involvement of stakeholders throughout the lifecycle of a nuclear power programme. The IAEA emphasizes that strong and continuing stakeholder support is necessary across all phases, because government policy is influenced by stakeholder confidence, and stakeholder confidence is facilitated by effective engagement. Effective engagement gives stakeholders opportunities to express views, raises concerns early, provides information on the rationale, plans, and progress of the programme, and builds trust between stakeholders and decision makers.

Stakeholder engagement is particularly important in nuclear power because nuclear programmes are long-term, technically complex, institutionally demanding, and socially sensitive. Nuclear power involves issues of safety, radiation protection, emergency preparedness, radioactive waste management, nuclear security, safeguards, environmental protection, siting, financing, and long-term national responsibility. Consequently, public understanding cannot be achieved merely through one-way communication or general assurances. It requires structured, transparent, continuous, and technically accurate dialogue.

2. Conceptual Meaning of Stakeholder Engagement

In the context of nuclear infrastructure development, a stakeholder is any individual, organization, institution, community, or group that has an interest in, responsibility for, influence over, or potential exposure to the consequences of a nuclear power programme. The IAEA identifies stakeholders as including the general public, legislators, government agencies, decision makers, the future owner/operator, the regulatory body, suppliers, workers, communities near proposed sites, neighbouring countries, and non-governmental organizations.

A useful distinction can be made between statutory and non-statutory stakeholders. Statutory stakeholders are those whose involvement is required by law or formal regulatory process, such as regulatory authorities, environmental authorities, licensing bodies, and public agencies involved in planning or emergency preparedness. Non-statutory stakeholders may not have formal decision-making authority, but they may be directly or indirectly affected by the programme. These include local communities, civil society groups, media organizations, academic institutions, professional bodies, industry groups, and concerned citizens.

Stakeholder engagement is broader than public information. Public information generally refers to the provision of facts, explanations, and updates. Stakeholder engagement includes information sharing, consultation, dialogue, feedback mechanisms, participation in formal processes, response to concerns, and continuous relationship building. Therefore, it is a two-way or multi-way process rather than a one-way communication campaign.

3. Strategic Importance of Issue 11

Stakeholder engagement is strategically important because nuclear infrastructure development depends not only on technical feasibility but also on institutional legitimacy and public trust. A country may develop technical expertise, legal authority, financing arrangements, and regulatory capacity, yet still face major delays or failure if stakeholders are excluded, misinformed, or distrustful of the process.

The IAEA notes that engaging a wide range of stakeholders is essential for any nuclear programme because involvement in decision making can enhance public awareness, understanding, and confidence, while strengthening communication among the key organizations involved. The IAEA also notes that Member States often identify effective communication with stakeholders as one of the biggest challenges when initiating a nuclear power programme.

This means that stakeholder engagement should be treated as a governance function. It helps connect national energy policy, technical assessment, regulatory oversight, environmental protection, emergency preparedness, and local community concerns. It also supports democratic accountability, because decisions on nuclear power involve public resources, long-term commitments, intergenerational responsibilities, and potential societal impacts.

From an infrastructure perspective, Issue 11 performs four major functions. First, it supports informed national decision making by ensuring that the rationale, benefits, risks, uncertainties, and alternatives are communicated in a transparent manner. Second, it strengthens institutional credibility by requiring responsible organizations to explain their roles, decisions, and safety responsibilities. Third, it reduces programme risk by identifying public concerns early before they become major political, legal, or social obstacles. Fourth, it supports long-term continuity by building relationships that extend from policy formulation to siting, construction, operation, emergency preparedness, waste management, and decommissioning.

4. Key Organizations and Their Stakeholder Roles

The IAEA Milestones Approach identifies three key organizations in nuclear power infrastructure development: the government or NEPIO, the regulatory body, and the owner/operator. The government should establish a coordination mechanism, such as a Nuclear Energy Programme Implementing Organization, while the regulatory body must be competent and independent, and the owner/operator must be capable of safely and reliably operating the nuclear power plant.

In stakeholder engagement, these organizations have different but complementary roles.

• The government or NEPIO is responsible for explaining the national rationale for considering nuclear power. This includes energy security, climate objectives, electricity demand, grid reliability, economic development, industrial participation, and long-term national policy. The NEPIO should coordinate communication among government agencies and ensure that stakeholder engagement is aligned with the overall programme schedule.
• The regulatory body is responsible for communicating its independent role in licensing, inspection, enforcement, and safety oversight. This is extremely important because public confidence depends strongly on whether the regulator is perceived as technically competent, transparent, and independent from the promoter or operator of the nuclear project. The IAEA specifically emphasizes that trust in the regulatory body and owner/operator is vital to maintaining public confidence, and both organizations need their own stakeholder engagement strategies and plans.
• The owner/operator is responsible for explaining the selected technology, construction plans, safety responsibilities, operational arrangements, local impacts, workforce needs, environmental interfaces, and benefits or burdens for the host community. During later phases, the owner/operator becomes increasingly visible because it is the organization most directly associated with construction, operation, and local community relations.

5. Stakeholder Mapping and Stakeholder Groups

A national nuclear power programme requires systematic stakeholder mapping. This process identifies who the stakeholders are, what their concerns may be, how much influence they have, what information they need, and how they should be engaged.

Key stakeholder groups normally include:

No.	Stakeholder group	Main interests or concerns	Typical engagement focus
1	National government and ministries	Energy policy, financing, national development, legal authority	Policy rationale, inter-agency coordination, long-term commitments
2	Parliament and political decision makers	Public accountability, national budget, legislation	Evidence-based policy briefings, legal and institutional implications
3	Regulatory body	Safety, licensing, inspection, independence	Transparent regulatory process and public participation
4	Owner/operator	Construction, operation, safety performance, community relations	Technology explanation, project schedule, local engagement
5	Local communities near candidate sites	Safety, emergency planning, employment, land use, environmental effects	Local dialogue, site-specific information, benefits and concerns
6	General public	Safety, waste, cost, energy security, trust	Public information, education, open forums
7	Media	Accurate reporting, access to experts, public interest	Media briefings, technical background materials
8	Academia and professional societies	Technical evidence, education, independent expertise	Expert panels, curriculum support, independent review
9	Industry and supply chain	Procurement, standards, localization, quality assurance	Industrial readiness, codes, standards, qualification requirements
10	Workers and labour groups	Occupational safety, employment, competence, training	Workforce development, radiation protection, safety culture
11	Environmental organizations	Environmental impact, waste, climate comparison, siting	EIA/SEA consultation, transparent environmental data
12	Emergency response organizations	Preparedness, coordination, public warning	Emergency planning, drills, communication protocols
13	Neighbouring countries	Transboundary impact, emergency notification, environmental obligations	Regional communication, treaty obligations, information exchange

This mapping should be updated as the programme progresses. In Phase 1, stakeholders may be primarily national-level institutions and the general public. In Phase 2, site-related stakeholders and regulatory stakeholders become more important. In Phase 3, construction communities, workers, emergency response organizations, local governments, and operational stakeholders become increasingly central.

6. Principles of Effective Stakeholder Engagement

Effective stakeholder engagement in nuclear power should be based on several principles.

• First, it should be early. Engagement must begin before major decisions appear irreversible. If communication begins only after the government has already decided on a site, a vendor, or a technology, stakeholders may perceive the process as closed, symbolic, or merely promotional.
• Second, it should be transparent. Information should include both benefits and risks. Nuclear communication loses credibility when it presents only positive claims while avoiding difficult topics such as accidents, radioactive waste, emergency preparedness, cost uncertainty, or long-term institutional responsibility.
• Third, it should be technically accurate. Nuclear power involves complex topics such as radiation risk, reactor safety, probabilistic safety assessment, severe accident management, spent fuel, waste disposal, safeguards, and emergency planning. Communication should therefore involve trained communication professionals working with technical experts. The IAEA specifically notes that nuclear communication is a specialized field and should be managed by trained communication experts in consultation with technical experts.
• Fourth, it should be two-way. Stakeholders should not only receive information; they should be able to ask questions, express concerns, challenge assumptions, and receive responses. Dialogue is essential for trust building.
• Fifth, it should be institutionally differentiated. The government, regulatory body, and owner/operator should not communicate as though they have identical roles. The promoter of nuclear policy, the safety regulator, and the project operator have different responsibilities and different accountability relationships.
• Sixth, it should be continuous. Nuclear programmes extend over many decades. Engagement should not stop after a policy decision, site selection, construction permit, or commercial operation date. The IAEA stresses that stakeholder engagement is important throughout the life cycle of nuclear facilities, and long-term engagement is critical because nuclear facility lifetimes may range from decades to a century or more, with waste facilities involving even longer timeframes.

7. Phase 1: Considerations Before a Decision to Launch a Nuclear Power Programme

In Phase 1, stakeholder engagement should support a knowledgeable national discussion on whether nuclear power is an appropriate option. The central question is not yet how to build a nuclear power plant, but whether nuclear power should be seriously pursued as part of the national energy strategy.

During this phase, the government and NEPIO should begin open and timely interactions on all aspects of the nuclear power programme. The IAEA recommends that Phase 1 activities include surveys to determine public knowledge and receptiveness to nuclear power, development of public information tools responding to survey results, development of an interaction plan with stakeholders including neighbouring countries, and training of senior staff to interact with stakeholders.

A Phase 1 stakeholder engagement programme should include the following elements.

• First, the government should explain why nuclear power is being considered. This explanation should be linked to national energy planning, electricity demand, energy security, decarbonization goals, grid requirements, industrial policy, and comparison with alternative technologies.
• Second, the NEPIO should conduct baseline surveys on public understanding, concerns, misconceptions, and trust levels. Such surveys should not be treated as opinion polling only; they should be used to design communication content, identify knowledge gaps, and understand which institutions are trusted by different groups.
• Third, the government should begin communication on difficult issues from the beginning. These include nuclear safety, radioactive waste management, emergency preparedness, financing, environmental protection, security, safeguards, and long-term institutional responsibility.
• Fourth, the NEPIO should prepare a stakeholder engagement plan that identifies stakeholder groups, communication channels, responsible organizations, key messages, expected concerns, feedback mechanisms, and links to decision points. The IAEA states that the comprehensive Phase 1 report should take account of stakeholder views and propose a stakeholder engagement plan identifying the role of each of the three key organizations, based on transparency and openness.

The expected Phase 1 outcome is that stakeholder engagement becomes part of the national position. By Milestone 1, the country should be ready to make a knowledgeable commitment, and this commitment should be supported by a credible understanding of stakeholder views, concerns, and expectations.

8. Phase 2: Preparatory Work for Contracting and Construction

Phase 2 begins after a decision has been taken to proceed with the nuclear power programme. At this stage, stakeholder engagement becomes more concrete, because the programme moves from general policy consideration toward institutional preparation, site selection, technology assessment, contracting, regulatory development, and project planning. The IAEA states that in Phase 2, the three key organizations should establish stakeholder engagement programmes, while the NEPIO should provide a continuing forum for communication and cooperation among the key parties and ensure clarity about organizational roles and responsibilities.

During Phase 2, the government should continue communicating the reasons for and expected benefits of nuclear power while responding to stakeholder concerns. The government should also communicate the national process used for site selection, while supporting the owner/operator in engagement with local stakeholders. The regulatory body should explain its independent role in licensing, inspection, and compliance, and should communicate the formal process for public participation in licensing. The owner/operator should explain the basic technology, construction plans, safety responsibilities, and local impacts and benefits.

This phase is particularly sensitive because siting and contracting can transform nuclear power from an abstract national policy issue into a local and political issue. Communities near candidate sites may raise questions about safety zones, land use, emergency planning, environmental impact, property values, local employment, transport routes, cooling water, radioactive waste, and long-term monitoring. Therefore, engagement must become more site-specific, more responsive, and more institutionally coordinated.

By Milestone 2, the country should be ready to invite bids or negotiate a contract for the first nuclear power plant. Stakeholder engagement should therefore be sufficiently mature to support site-related communication, public participation in licensing, regulatory transparency, and public understanding of the selected project pathway.

9. Phase 3: Activities to Implement the First Nuclear Power Plant

Phase 3 covers the implementation of the first nuclear power plant. At this stage, stakeholder engagement must continue through construction, commissioning, preparation for operation, licensing, inspection, emergency preparedness, and local community engagement. The IAEA states that by the start of construction, each organization involved should have established trust and credibility with all stakeholders. Communication efforts should continue throughout construction and preparation for operation, while the NEPIO continues to provide a forum for communication and cooperation among key parties.

Appropriate Phase 3 actions include continued surveys, government communication on the reasons and benefits of nuclear power, owner/operator communication on construction progress and operational preparation, regulatory communication on licensing, inspection, and enforcement, public involvement in licensing and regulatory processes, communication by environmental and emergency agencies, and communication of on-site and off-site emergency response plans.

In this phase, stakeholder engagement must be closely linked to operational readiness. Local communities should understand how emergency plans work, how radiation monitoring is conducted, how environmental data are reported, how the plant will communicate routine and abnormal events, and how public inquiries will be handled. Workers and contractors should also be engaged as internal stakeholders because construction and commissioning require strong safety culture, quality assurance, and disciplined communication.

By Milestone 3, the country should be ready to operate the first nuclear power plant. From a stakeholder perspective, this means that communication systems, public information mechanisms, local engagement structures, regulatory transparency, emergency communication arrangements, and routine public reporting should be operationally ready.

10. Interface with Other Infrastructure Issues

Issue 11 is closely connected with many other IAEA infrastructure issues.

• It is connected with Issue 1: National Position, because stakeholder confidence influences whether national policy can be sustained across political cycles. A national position that lacks public understanding or stakeholder legitimacy may become unstable.
• It is connected with Issue 2: Nuclear Safety, because public confidence depends on whether safety responsibilities are clearly explained and visibly implemented. Safety communication must include defence in depth, regulatory oversight, safety culture, accident prevention, and emergency preparedness.
• It is connected with Issue 5: Legislative Framework and Issue 7: Regulatory Framework, because stakeholder participation may be required in environmental review, licensing, public hearings, or consultation processes. A transparent legal and regulatory framework gives stakeholders confidence that decisions are not arbitrary.
• It is connected with Issue 8: Radiation Protection, because public concerns often focus on radiation exposure, dose limits, environmental monitoring, occupational protection, and potential health effects.
• It is connected with Issue 12: Site and Supporting Facilities and Issue 13: Environmental Protection, because siting and environmental assessment require engagement with local communities, affected groups, environmental agencies, and sometimes neighbouring countries.
• It is connected with Issue 14: Emergency Preparedness and Response, because emergency arrangements must be communicated before operation. Public trust during an emergency depends on trust built before the emergency.
• It is connected with Issue 17: Radioactive Waste Management, because waste is often one of the most persistent public concerns. Engagement should explain spent fuel management, interim storage, disposal pathways, institutional responsibility, monitoring, and intergenerational considerations.
• It is connected with Issue 18: Industrial Involvement and Issue 10: Human Resource Development, because local industry, universities, technical institutions, workers, and professional societies are also stakeholders. Their involvement affects workforce readiness, supply chain qualification, and national participation.

11. Stakeholder Engagement as Risk Management

Stakeholder engagement should be understood as a form of programme risk management. Poor engagement can lead to delays in siting, licensing, contracting, construction, and commissioning. It can create political opposition, legal challenges, reputational damage, misinformation, or loss of confidence in the regulatory body and owner/operator.

However, stakeholder engagement should not be used simply to “manage opposition.” Its purpose is more fundamental: to ensure that decisions are informed, concerns are heard, responsibilities are clear, and institutions remain accountable. In this sense, stakeholder engagement contributes to the quality of governance.

A mature stakeholder engagement system should include risk identification, stakeholder analysis, issue tracking, communication planning, feedback evaluation, survey data, media monitoring, public inquiry management, and periodic review of engagement effectiveness. It should also identify high-sensitivity topics, such as radioactive waste, severe accidents, emergency zones, land acquisition, electricity cost, vendor dependence, and long-term decommissioning obligations.

12. Communication Tools and Engagement Mechanisms

Effective stakeholder engagement normally requires multiple tools rather than a single communication method. These may include public information centres, community meetings, technical briefings, public hearings, school and university outreach, websites, social media channels, frequently asked questions, fact sheets, public surveys, media briefings, expert panels, site visits, consultation reports, environmental data portals, and emergency preparedness exercises.

The selection of tools should depend on the stakeholder group and the decision stage. National policy discussions may require public lectures, energy-system comparison materials, parliamentary briefings, and national surveys. Site-related engagement may require local information centres, community liaison committees, environmental hearings, and local emergency planning meetings. Regulatory engagement may require formal consultation procedures, licensing documents, inspection reports, and clear explanations of regulatory decisions.

Public information centres are particularly useful during Phase 2 and Phase 3 because they provide a permanent location where local communities can ask questions, access information, and interact with project representatives. The IAEA identifies public information centres as appropriate in Phase 2, depending on the national and local context.

13. Indicators of Progress and Readiness

Progress in Issue 11 can be assessed through qualitative and quantitative indicators.

By the end of Phase 1, indicators may include the existence of a national stakeholder engagement strategy, baseline public knowledge surveys, identification of major stakeholder groups, trained communication personnel, public information materials, and evidence that stakeholder views have been considered in the Phase 1 report.

By the end of Phase 2, indicators may include active stakeholder engagement programmes by the government, regulatory body, and owner/operator; formal public participation procedures in licensing; communication plans for siting; public information centres where appropriate; regular knowledge and opinion surveys; trained spokespersons; and documented responses to major public concerns.

By the end of Phase 3, indicators may include routine public reporting, local community communication channels, emergency communication arrangements, regulatory communication on inspection and enforcement, public involvement in relevant licensing processes, regular updates on construction and commissioning, and plans for stakeholder engagement during operation.

A strong indicator of maturity is not the absence of criticism. In nuclear programmes, criticism and concern are normal. A better indicator is whether institutions can respond openly, accurately, consistently, and respectfully while maintaining technical integrity and regulatory independence.

14. Common Challenges

Several challenges commonly arise in stakeholder engagement for nuclear power programmes.

• One challenge is late engagement. If stakeholders are approached only after major decisions have already been made, engagement may be perceived as symbolic rather than meaningful.
• A second challenge is overly promotional communication. If communication emphasizes benefits but avoids risks, stakeholders may lose trust. Nuclear communication must be balanced and evidence-based.
• A third challenge is institutional confusion. If the government, regulator, and operator speak with unclear or overlapping roles, the public may not understand who is responsible for safety, who promotes policy, and who provides independent oversight.
• A fourth challenge is insufficient technical translation. Nuclear topics are complex, and communication must convert technical information into understandable language without oversimplifying or distorting the science.
• A fifth challenge is misinformation and social media amplification. Nuclear issues can be affected by rumours, emotional narratives, selective information, or distrust of institutions. This requires proactive, transparent, and continuous communication.
• A sixth challenge is local-national tension. A nuclear power programme may be justified nationally but experienced locally. Host communities may carry perceived burdens while benefits are distributed more broadly. Engagement must therefore address local impacts seriously and respectfully.

15. Special Considerations for SMRs

Small modular reactors do not eliminate the need for stakeholder engagement. The IAEA notes that stakeholder engagement remains important for SMRs, and that public acceptance is paramount for a successful nuclear power programme. The IAEA also notes that surveys and awareness activities on the risks and benefits of SMRs should be planned by key organizations such as the NEPIO, regulatory body, and owner/operator.

For SMRs, stakeholder engagement may need to address specific issues such as modular construction, factory fabrication, deployment at remote sites, multi-module operation, security arrangements, emergency planning assumptions, transport of modules or fuel, spent fuel management, and the difference between smaller unit size and overall site risk. If SMRs are proposed for industrial applications, desalination, remote grids, or replacement of fossil fuel plants, engagement must include the specific communities and industries affected by those deployment models.

16. Conclusion

Issue 11, Stakeholder Engagement, is a central component of the IAEA 19 infrastructure issues because it connects technical decision making with public confidence, institutional credibility, and long-term governance. It is not merely communication after decisions are made; it is a structured process for building understanding, identifying concerns, supporting transparent decision making, and maintaining trust throughout the nuclear lifecycle.

A successful stakeholder engagement framework should begin in Phase 1, become more formal and site-specific in Phase 2, and be fully operational during Phase 3. It should clearly distinguish the roles of the government, regulatory body, and owner/operator. It should address benefits and risks honestly, involve trained communication and technical experts, create mechanisms for public participation, and continue through construction, operation, emergency preparedness, waste management, and decommissioning.

For a newcomer country, the most important lesson is that stakeholder engagement must be treated as infrastructure. Like the grid, the regulatory framework, human resources, financing, and emergency preparedness, it requires planning, resources, competence, coordination, and continuous improvement. Without credible stakeholder engagement, even a technically sound nuclear power programme may face delays, resistance, or loss of legitimacy. With credible stakeholder engagement, the country can develop a more informed, transparent, and resilient foundation for long-term nuclear governance.

References

• International Atomic Energy Agency. (2024). Milestones in the Development of a National Infrastructure for Nuclear Power, IAEA Nuclear Energy Series No. NG-G-3.1 (Rev. 2). Vienna: IAEA.
• International Atomic Energy Agency. (2021). Stakeholder Engagement in Nuclear Programmes, IAEA Nuclear Energy Series No. NG-G-5.1. Vienna: IAEA.
• International Atomic Energy Agency. (2011). Stakeholder Involvement Throughout the Life Cycle of Nuclear Facilities, IAEA Nuclear Energy Series No. NG-T-1.4. Vienna: IAEA.
• International Atomic Energy Agency. (2017). Communication and Consultation with Interested Parties by the Regulatory Body, IAEA Safety Standards Series No. GSG-6. Vienna: IAEA.
• International Atomic Energy Agency. (2026). Stakeholder engagement: nuclear energy. IAEA topic page.

ประเด็นด้านที่ 11: การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในโครงการพลังงานนิวเคลียร์ระดับชาติ

1. บทนำ

การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย (stakeholder engagement) เป็นโครงสร้างด้านที่ 11 ในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน 19 ด้าน ที่ทบวงการพลังงานปรมาณูระหว่างประเทศ หรือ IAEA กำหนดไว้ภายใต้แนวทางตามหมุดหมายของ IAEA (IAEA Milestones Approach) สำหรับประเทศที่กำลังพิจารณา พัฒนา หรือขยายโครงการพลังงานนิวเคลียร์ ในกรอบแนวคิดของ IAEA การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียมิใช่กิจกรรมด้านประชาสัมพันธ์ที่ถูกนำมาเพิ่มเติมภายหลังจากที่การตัดสินใจทางเทคนิคได้เสร็จสิ้นไปแล้ว หากแต่เป็นองค์ประกอบโครงสร้างพื้นฐานที่มีบทบาทสำคัญต่อการสนับสนุนการตัดสินใจอย่างมีข้อมูลรองรับ การสร้างความเชื่อมั่นของประชาชน ความน่าเชื่อถือของสถาบัน และความต่อเนื่องของโครงการในระยะยาว แนวทางตามหมุดหมายของ IAEA แบ่งการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านพลังงานนิวเคลียร์ออกเป็น 3 ระยะ ได้แก่ ระยะที่ 1 การพิจารณาก่อนตัดสินใจเริ่มโครงการพลังงานนิวเคลียร์ ระยะที่ 2 การเตรียมความพร้อมสำหรับการทำสัญญาและการก่อสร้างหลังจากที่ตัดสินใจแล้ว และระยะที่ 3 การดำเนินกิจกรรมเพื่อก่อสร้างและนำโรงไฟฟ้านิวเคลียร์แห่งแรกเข้าสู่การเดินเครื่อง ระยะทั้งสามนี้นำไปสู่หมุดหมายที่ 1 หมุดหมายที่ 2 และหมุดหมายที่ 3 ตามลำดับ ซึ่งใช้ประเมินความพร้อมของประเทศในการตัดสินใจอย่างมีความรู้เพียงพอ การเชิญเสนอราคาหรือเจรจาทำสัญญา และการเดินเครื่องโรงไฟฟ้านิวเคลียร์แห่งแรก

ภายใต้กรอบดังกล่าว โครงสร้างด้านที่ 11 มุ่งเน้นการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอย่างเป็นระบบตลอดวัฏจักรชีวิตของโครงการพลังงานนิวเคลียร์ ซึ่ง IAEA เน้นว่า การสนับสนุนจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอย่างเข้มแข็งและต่อเนื่องเป็นสิ่งจำเป็นในทุกระยะของโครงการ เนื่องจากนโยบายของรัฐบาลได้รับอิทธิพลจากระดับความเชื่อมั่นของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย และความเชื่อมั่นดังกล่าวสามารถเสริมสร้างได้ผ่านการมีส่วนร่วมที่มีประสิทธิภาพ การมีส่วนร่วมที่ดีเปิดโอกาสให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียได้แสดงความคิดเห็น แสดงข้อกังวลตั้งแต่ระยะเริ่มต้น ได้รับข้อมูลเกี่ยวกับเหตุผล แผนงาน และความก้าวหน้าของโครงการ และช่วยสร้างความไว้วางใจระหว่างผู้มีส่วนได้ส่วนเสียกับผู้มีอำนาจตัดสินใจ

การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียมีความสำคัญอย่างยิ่งในโครงการพลังงานนิวเคลียร์ เนื่องจากโครงการนิวเคลียร์มีลักษณะเป็นโครงการระยะยาว มีความซับซ้อนทางเทคนิค ต้องอาศัยสถาบันและกลไกกำกับดูแลที่เข้มแข็ง และมีความอ่อนไหวทางสังคมสูง พลังงานนิวเคลียร์เกี่ยวข้องกับประเด็นด้านความปลอดภัย การป้องกันอันตรายจากรังสี การเตรียมพร้อมและการตอบโต้เหตุฉุกเฉิน การจัดการกากกัมมันตรังสี ความมั่นคงปลอดภัยทางนิวเคลียร์ การพิทักษ์ความปลอดภัยทางนิวเคลียร์ การคุ้มครองสิ่งแวดล้อม การเลือกสถานที่ตั้ง การจัดหาเงินทุน และความรับผิดชอบระยะยาวของประเทศ ดังนั้น ความเข้าใจของประชาชนจึงไม่สามารถเกิดขึ้นได้จากการสื่อสารทางเดียวหรือการให้คำรับรองทั่วไปเท่านั้น แต่ต้องอาศัยการสนทนาแลกเปลี่ยนที่มีโครงสร้าง โปร่งใส ต่อเนื่อง และมีความถูกต้องทางวิชาการ

2. ความหมายเชิงแนวคิดของการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย

ในบริบทของการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านพลังงานนิวเคลียร์ ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียหมายถึง บุคคล องค์กร สถาบัน ชุมชน หรือกลุ่มใด ๆ ที่มีความสนใจ มีหน้าที่รับผิดชอบ มีอิทธิพลต่อ หรืออาจได้รับผลกระทบจากโครงการพลังงานนิวเคลียร์ ซึ่ง IAEA แนะนำว่า ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียครอบคลุมถึงประชาชนทั่วไป สมาชิกสภานิติบัญญัติ หน่วยงานของรัฐ ผู้มีอำนาจตัดสินใจ องค์กรเจ้าของหรือผู้ดำเนินการโรงไฟฟ้า หน่วยงานกำกับดูแล ผู้จัดหาเทคโนโลยีหรือผู้รับจ้าง บุคลากรผู้ปฏิบัติงาน ชุมชนใกล้พื้นที่ที่อาจถูกพิจารณาเป็นที่ตั้งโรงไฟฟ้า ประเทศเพื่อนบ้าน และองค์กรภาคประชาสังคม หรือองค์กรไม่แสวงหากำไร

ในเชิงวิเคราะห์ ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียสามารถจำแนกออกเป็น 2 ประเภท คือ ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียตามกฎหมายหรือกระบวนการทางการ และผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่มิได้มีสถานะทางกฎหมายโดยตรง ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียตามกฎหมาย ได้แก่ หน่วยงานหรือองค์กรที่กฎหมายหรือกระบวนการกำกับดูแลกำหนดให้ต้องเข้ามามีบทบาท เช่น หน่วยงานกำกับดูแล หน่วยงานด้านสิ่งแวดล้อม หน่วยงานที่มีอำนาจออกใบอนุญาต และหน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้องกับการวางแผนหรือการเตรียมพร้อมรับเหตุฉุกเฉิน และส่วนผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่มิได้มีสถานะทางกฎหมายโดยตรง อาจไม่มีอำนาจตัดสินใจอย่างเป็นทางการ แต่เป็นกลุ่มที่อาจได้รับผลกระทบโดยตรงหรือโดยอ้อมจากโครงการ เช่น ชุมชนท้องถิ่น องค์กรภาคประชาสังคม สื่อมวลชน สถาบันการศึกษา สมาคมวิชาชีพ กลุ่มอุตสาหกรรม และประชาชนที่มีความสนใจหรือมีข้อกังวล

การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียมีความหมายกว้างกว่าการให้ข้อมูลแก่ประชาชน การให้ข้อมูลแก่ประชาชนโดยทั่วไปหมายถึงการเผยแพร่ข้อเท็จจริง คำอธิบาย และรายงานความก้าวหน้า แต่การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียครอบคลุมถึงการให้ข้อมูล การรับฟังความคิดเห็น การปรึกษาหารือ การสนทนาแลกเปลี่ยน กลไกรับข้อเสนอแนะ การเข้าร่วมในกระบวนการทางการ การตอบสนองต่อข้อกังวล และการสร้างความสัมพันธ์อย่างต่อเนื่อง ดังนั้นการมีส่วนร่วมจึงเป็นกระบวนการสื่อสารสองทางหรือหลายทาง มิใช่การสื่อสารทางเดียวจากรัฐหรือผู้ดำเนินโครงการไปยังประชาชน

3. ความสำคัญเชิงยุทธศาสตร์ของโครงสร้างด้านที่ 11

การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียมีความสำคัญเชิงยุทธศาสตร์ เนื่องจากการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านพลังงานนิวเคลียร์มิได้ขึ้นอยู่กับความเป็นไปได้ทางเทคนิคเท่านั้น แต่ยังขึ้นอยู่กับความชอบธรรมเชิงสถาบันและความไว้วางใจของประชาชนด้วย ประเทศหนึ่งอาจพัฒนาความเชี่ยวชาญทางเทคนิค อำนาจทางกฎหมาย กลไกการเงิน และขีดความสามารถด้านการกำกับดูแลได้ครบถ้วน แต่ยังอาจเผชิญความล่าช้าหรือความล้มเหลวของโครงการได้ หากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียถูกกันออกจากกระบวนการ ได้รับข้อมูลไม่ครบถ้วน หรือไม่ไว้วางใจในกระบวนการตัดสินใจ

ซึ่ง IAEA แนะนำว่า การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียหลากหลายกลุ่มเป็นสิ่งจำเป็นสำหรับโครงการนิวเคลียร์ทุกประเภท เนื่องจากการเปิดโอกาสให้ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเข้ามาเกี่ยวข้องกับกระบวนการตัดสินใจสามารถเพิ่มความตระหนัก ความเข้าใจ และความเชื่อมั่นของประชาชนได้ อีกทั้งยังช่วยเสริมสร้างการสื่อสารระหว่างองค์กรสำคัญที่เกี่ยวข้องกับโครงการ  และ IAEA ยังระบุด้วยว่า ประเทศสมาชิกจำนวนมากมักมองว่าการสื่อสารกับผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอย่างมีประสิทธิภาพเป็นหนึ่งในความท้าทายที่ใหญ่ที่สุดเมื่อเริ่มต้นโครงการพลังงานนิวเคลียร์

ด้วยเหตุนี้ การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียจึงควรถูกมองว่าเป็นหน้าที่ด้านธรรมาภิบาลของโครงการนิวเคลียร์ การมีส่วนร่วมช่วยเชื่อมโยงนโยบายพลังงานแห่งชาติ การประเมินทางเทคนิค การกำกับดูแลด้านความปลอดภัย การคุ้มครองสิ่งแวดล้อม การเตรียมพร้อมรับเหตุฉุกเฉิน และข้อกังวลของชุมชนท้องถิ่นเข้าด้วยกัน นอกจากนี้ยังสนับสนุนความรับผิดชอบต่อสาธารณะ เนื่องจากการตัดสินใจด้านพลังงานนิวเคลียร์เกี่ยวข้องกับทรัพยากรสาธารณะ ภาระผูกพันระยะยาว ความรับผิดชอบข้ามรุ่น และผลกระทบทางสังคมที่อาจเกิดขึ้น

จากมุมมองเชิงโครงสร้างพื้นฐาน ด้านที่ 11 การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ทำหน้าที่สำคัญอย่างน้อย 4 ประการ

• ประการแรก การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียสนับสนุนการตัดสินใจระดับชาติอย่างมีข้อมูลรองรับ โดยทำให้เหตุผล ประโยชน์ ความเสี่ยง ความไม่แน่นอน และทางเลือกอื่น ๆ ได้รับการสื่อสารอย่างโปร่งใส
• ประการที่สอง การมีส่วนร่วมช่วยเสริมสร้างความน่าเชื่อถือของสถาบัน โดยทำให้องค์กรที่รับผิดชอบต้องอธิบายบทบาท การตัดสินใจ และความรับผิดชอบด้านความปลอดภัยของตน
• ประการที่สาม การมีส่วนร่วมช่วยลดความเสี่ยงของโครงการ โดยระบุข้อกังวลของประชาชนตั้งแต่ระยะเริ่มต้น ก่อนที่ข้อกังวลดังกล่าวจะกลายเป็นอุปสรรคทางการเมือง กฎหมาย หรือสังคมที่รุนแรง
• ประการที่สี่ การมีส่วนร่วมสนับสนุนความต่อเนื่องระยะยาวของโครงการ โดยสร้างความสัมพันธ์ที่ดำเนินต่อไปตั้งแต่การกำหนดนโยบาย การเลือกสถานที่ตั้ง การก่อสร้าง การเดินเครื่อง การเตรียมพร้อมรับเหตุฉุกเฉิน การจัดการกากกัมมันตรังสี ไปจนถึงการรื้อถอนโรงไฟฟ้าในอนาคต

4. องค์กรหลักและบทบาทด้านการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย

แนวทางตามหมุดหมายของ IAEA ระบุองค์กรหลัก 3 ประเภทในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านพลังงานนิวเคลียร์ ได้แก่ รัฐบาลหรือองค์กรดำเนินโครงการพลังงานนิวเคลียร์แห่งชาติ หน่วยงานกำกับดูแล และองค์กรเจ้าของหรือผู้ดำเนินการโรงไฟฟ้า รัฐบาลควรจัดตั้งกลไกประสานงาน เช่น คณะดำเนินโครงการพลังงานนิวเคลียร์แห่งชาติ หรือ คณะทำงาน NEPIO ส่วนหน่วยงานกำกับดูแลต้องมีความสามารถทางเทคนิคและมีความเป็นอิสระ ขณะที่องค์กรเจ้าของหรือผู้ดำเนินการต้องมีขีดความสามารถในการเดินเครื่องโรงไฟฟ้านิวเคลียร์อย่างปลอดภัยและเชื่อถือได้

ในด้านการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย องค์กรเหล่านี้มีบทบาทที่แตกต่างกันแต่เสริมกัน

• รัฐบาลหรือองค์กรดำเนินโครงการพลังงานนิวเคลียร์แห่งชาติ มีหน้าที่อธิบายเหตุผลระดับชาติในการพิจารณาพลังงานนิวเคลียร์ เหตุผลดังกล่าวอาจรวมถึงความมั่นคงทางพลังงาน เป้าหมายด้านภูมิอากาศ ความต้องการไฟฟ้า ความน่าเชื่อถือของระบบไฟฟ้า การพัฒนาเศรษฐกิจ การมีส่วนร่วมของภาคอุตสาหกรรม และนโยบายระยะยาวของประเทศ องค์กรดำเนินโครงการพลังงานนิวเคลียร์แห่งชาติควรประสานการสื่อสารระหว่างหน่วยงานรัฐต่าง ๆ และทำให้การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียสอดคล้องกับกรอบเวลาโดยรวมของโครงการ
• หน่วยงานกำกับดูแล มีหน้าที่สื่อสารบทบาทที่เป็นอิสระของตนในการออกใบอนุญาต การตรวจสอบ การบังคับใช้กฎหมาย และการกำกับดูแลด้านความปลอดภัย ประเด็นนี้มีความสำคัญอย่างยิ่ง เพราะความเชื่อมั่นของประชาชนขึ้นอยู่กับว่าหน่วยงานกำกับดูแลได้รับการรับรู้ว่าเป็นองค์กรที่มีความสามารถทางเทคนิค มีความโปร่งใส และเป็นอิสระจากผู้ผลักดันนโยบายหรือผู้ดำเนินโครงการโรงไฟฟ้านิวเคลียร์หรือไม่ ซึ่ง IAEA เน้นว่า ความไว้วางใจต่อหน่วยงานกำกับดูแลและองค์กรเจ้าของหรือผู้ดำเนินการเป็นสิ่งจำเป็นต่อการรักษาความเชื่อมั่นของประชาชน และทั้งสององค์กรจำเป็นต้องมีแผนและยุทธศาสตร์การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเป็นของตนเอง
• องค์กรเจ้าของหรือผู้ดำเนินการโรงไฟฟ้า มีหน้าที่อธิบายเทคโนโลยีที่เลือก แผนการก่อสร้าง ความรับผิดชอบด้านความปลอดภัย การเตรียมการด้านการเดินเครื่อง ผลกระทบในระดับท้องถิ่น ความต้องการด้านบุคลากร ความเชื่อมโยงกับสิ่งแวดล้อม และประโยชน์หรือภาระที่อาจเกิดขึ้นกับชุมชนเจ้าของพื้นที่ ในระยะหลังของโครงการ องค์กรเจ้าของหรือผู้ดำเนินการจะมีบทบาทที่ปรากฏต่อสาธารณะมากขึ้น เพราะเป็นองค์กรที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับการก่อสร้าง การเดินเครื่อง และความสัมพันธ์กับชุมชนท้องถิ่น

5. การทำแผนที่ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียและกลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย

โครงการพลังงานนิวเคลียร์ระดับชาติจำเป็นต้องมีการทำแผนที่เชื่อมโยงผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอย่างเป็นระบบ กระบวนการนี้เป็นการระบุว่าใครคือผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียแต่ละกลุ่มอาจมีข้อกังวลใด มีอิทธิพลมากน้อยเพียงใด ต้องการข้อมูลประเภทใด และควรได้รับการมีส่วนร่วมผ่านกลไกใด

กลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสียสำคัญโดยทั่วไปประกอบด้วยกลุ่มต่อไปนี้ ดังแสงในตาราง

ที่	กลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย	ความสนใจหรือข้อกังวลหลัก	จุดเน้นของการมีส่วนร่วม
1	รัฐบาลแห่งชาติและกระทรวงที่เกี่ยวข้อง	นโยบายพลังงาน การจัดหาเงินทุน การพัฒนาประเทศ อำนาจทางกฎหมาย	เหตุผลเชิงนโยบาย การประสานงานระหว่างหน่วยงาน ภาระผูกพันระยะยาว
2	รัฐสภาและผู้มีอำนาจตัดสินใจทางการเมือง	ความรับผิดชอบต่อสาธารณะ งบประมาณแผ่นดิน กฎหมาย	การสรุปเชิงนโยบายบนฐานหลักฐาน ผลกระทบทางกฎหมายและสถาบัน
3	หน่วยงานกำกับดูแล	ความปลอดภัย การออกใบอนุญาต การตรวจสอบ ความเป็นอิสระ	กระบวนการกำกับดูแลที่โปร่งใสและการมีส่วนร่วมของประชาชน
4	องค์กรเจ้าของหรือผู้ดำเนินการ	การก่อสร้าง การเดินเครื่อง สมรรถนะด้านความปลอดภัย ความสัมพันธ์กับชุมชน	การอธิบายเทคโนโลยี กรอบเวลาโครงการ และการมีส่วนร่วมระดับท้องถิ่น
5	ชุมชนท้องถิ่นใกล้พื้นที่ที่อาจเป็นที่ตั้งโรงไฟฟ้า	ความปลอดภัย การวางแผนฉุกเฉิน การจ้างงาน การใช้ประโยชน์ที่ดิน ผลกระทบสิ่งแวดล้อม	การสนทนาในพื้นที่ ข้อมูลเฉพาะพื้นที่ ประโยชน์และข้อกังวล
6	ประชาชนทั่วไป	ความปลอดภัย กากกัมมันตรังสี ค่าใช้จ่าย ความมั่นคงทางพลังงาน ความไว้วางใจ	การให้ข้อมูลสาธารณะ การศึกษา การประชุมเปิด
7	สื่อมวลชน	การรายงานที่ถูกต้อง การเข้าถึงผู้เชี่ยวชาญ ความสนใจของสาธารณะ	การชี้แจงแก่สื่อ เอกสารพื้นฐานทางเทคนิค
8	สถาบันการศึกษาและสมาคมวิชาชีพ	หลักฐานทางเทคนิค การศึกษา ความเชี่ยวชาญอิสระ	คณะผู้เชี่ยวชาญ การสนับสนุนหลักสูตร การทบทวนอย่างอิสระ
9	ภาคอุตสาหกรรมและห่วงโซ่อุปทาน	การจัดซื้อจัดจ้าง มาตรฐาน การมีส่วนร่วมในประเทศ การประกันคุณภาพ	ความพร้อมของอุตสาหกรรม ประมวลกฎเกณฑ์ มาตรฐาน และข้อกำหนดคุณสมบัติ
10	ผู้ปฏิบัติงานและกลุ่มแรงงาน	ความปลอดภัยในการทำงาน การจ้างงาน สมรรถนะ การฝึกอบรม	การพัฒนากำลังคน การป้องกันอันตรายจากรังสี วัฒนธรรมความปลอดภัย
11	องค์กรด้านสิ่งแวดล้อม	ผลกระทบสิ่งแวดล้อม กากกัมมันตรังสี การเปรียบเทียบกับทางเลือกด้านภูมิอากาศ การเลือกสถานที่ตั้ง	การปรึกษาหารือด้านการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมและการประเมินสิ่งแวดล้อมเชิงยุทธศาสตร์ ข้อมูลสิ่งแวดล้อมที่โปร่งใส
12	องค์กรตอบโต้เหตุฉุกเฉิน	ความพร้อม การประสานงาน การแจ้งเตือนประชาชน	การวางแผนฉุกเฉิน การฝึกซ้อม และระเบียบวิธีการสื่อสาร
13	ประเทศเพื่อนบ้าน	ผลกระทบข้ามพรมแดน การแจ้งเหตุฉุกเฉิน ภาระผูกพันด้านสิ่งแวดล้อม	การสื่อสารระดับภูมิภาค พันธกรณีตามสนธิสัญญา และการแลกเปลี่ยนข้อมูล

การทำแผนที่เชื่อมโยงดังกล่าวควรได้รับการปรับปรุงอย่างต่อเนื่องตามความก้าวหน้าของโครงการ ในระยะที่ 1 ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอาจเป็นสถาบันระดับชาติและประชาชนทั่วไปเป็นหลัก ในระยะที่ 2 ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่เกี่ยวข้องกับพื้นที่ตั้งและกระบวนการกำกับดูแลจะมีความสำคัญมากขึ้น ส่วนในระยะที่ 3 ชุมชนที่ได้รับผลจากการก่อสร้าง ผู้ปฏิบัติงาน องค์กรตอบโต้เหตุฉุกเฉิน รัฐบาลท้องถิ่น และผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่เกี่ยวข้องกับการเดินเครื่องจะกลายเป็นกลุ่มที่มีบทบาทสำคัญยิ่งขึ้น

6. หลักการของการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่มีประสิทธิภาพ

การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในโครงการพลังงานนิวเคลียร์ควรตั้งอยู่บนหลักการสำคัญหลายประการ

• ประการแรก การมีส่วนร่วมควรเริ่มตั้งแต่ระยะเริ่มต้น ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียควรได้รับโอกาสเข้ามาเกี่ยวข้องก่อนที่การตัดสินใจสำคัญจะดูเหมือนเป็นสิ่งที่เปลี่ยนแปลงไม่ได้ หากการสื่อสารเริ่มขึ้นหลังจากรัฐบาลตัดสินใจเรื่องสถานที่ตั้ง ผู้จัดหาเทคโนโลยี หรือเทคโนโลยีที่จะใช้แล้ว ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอาจมองว่ากระบวนการมีส่วนร่วมเป็นเพียงพิธีกรรม เป็นเพียงการสื่อสารเชิงสัญลักษณ์ หรือเป็นการประชาสัมพันธ์ภายหลังจากที่การตัดสินใจเสร็จสิ้นไปแล้ว
• ประการที่สอง การมีส่วนร่วมควรมีความโปร่งใส ข้อมูลที่สื่อสารควรครอบคลุมทั้งประโยชน์และความเสี่ยง การสื่อสารด้านนิวเคลียร์จะสูญเสียความน่าเชื่อถือได้ง่ายหากนำเสนอเฉพาะข้อดี แต่หลีกเลี่ยงหัวข้อที่ยาก เช่น อุบัติเหตุ กากกัมมันตรังสี การเตรียมพร้อมรับเหตุฉุกเฉิน ความไม่แน่นอนด้านต้นทุน หรือความรับผิดชอบของสถาบันในระยะยาว
• ประการที่สาม การมีส่วนร่วมควรมีความถูกต้องทางเทคนิค พลังงานนิวเคลียร์เกี่ยวข้องกับหัวข้อที่ซับซ้อน เช่น ความเสี่ยงจากรังสี ความปลอดภัยของเครื่องปฏิกรณ์นิวเคลียร์ การประเมินความปลอดภัยเชิงความน่าจะเป็น การจัดการอุบัติเหตุรุนแรง เชื้อเพลิงใช้แล้ว การจัดการกากกัมมันตรังสี การพิทักษ์ความปลอดภัยทางนิวเคลียร์ และการวางแผนฉุกเฉิน ดังนั้น การสื่อสารควรดำเนินการโดยผู้เชี่ยวชาญด้านการสื่อสารที่ได้รับการฝึกอบรมร่วมกับผู้เชี่ยวชาญทางเทคนิค IAEA ระบุอย่างชัดเจนว่าการสื่อสารด้านนิวเคลียร์เป็นสาขาเฉพาะทาง และควรบริหารจัดการโดยผู้เชี่ยวชาญด้านการสื่อสารที่ได้รับการฝึกอบรม โดยปรึกษาหารือกับผู้เชี่ยวชาญทางเทคนิค
• ประการที่สี่ การมีส่วนร่วมควรเป็นกระบวนการสองทาง ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียไม่ควรเป็นเพียงผู้รับข้อมูลเท่านั้น แต่ควรสามารถตั้งคำถาม แสดงข้อกังวล ท้าทายสมมติฐาน และได้รับคำตอบที่เหมาะสม การสนทนาแลกเปลี่ยนเป็นเงื่อนไขสำคัญของการสร้างความไว้วางใจ
• ประการที่ห้า การมีส่วนร่วมควรแยกแยะบทบาทของแต่ละสถาบันอย่างชัดเจน รัฐบาล หน่วยงานกำกับดูแล และองค์กรเจ้าของหรือผู้ดำเนินการไม่ควรสื่อสารราวกับว่ามีบทบาทเหมือนกันทั้งหมด ผู้ส่งเสริมนโยบายพลังงานนิวเคลียร์ ผู้กำกับดูแลความปลอดภัย และผู้ดำเนินโครงการโรงไฟฟ้ามีหน้าที่และความรับผิดชอบต่อสาธารณะที่แตกต่างกัน
• ประการที่หก การมีส่วนร่วมควรมีความต่อเนื่อง โครงการนิวเคลียร์มีระยะเวลาหลายทศวรรษ การมีส่วนร่วมไม่ควรสิ้นสุดลงหลังจากการตัดสินใจเชิงนโยบาย การเลือกสถานที่ตั้ง การออกใบอนุญาตก่อสร้าง หรือการเริ่มเดินเครื่องเชิงพาณิชย์ ซึ่ง IAEA เน้นว่า การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียมีความสำคัญตลอดวัฏจักรชีวิตของสถานประกอบการนิวเคลียร์ และการมีส่วนร่วมระยะยาวเป็นสิ่งจำเป็น เนื่องจากอายุการใช้งานของสถานประกอบการนิวเคลียร์อาจยาวนานตั้งแต่หลายทศวรรษไปจนถึงหนึ่งศตวรรษหรือมากกว่านั้น ขณะที่สถานที่จัดการกากกัมมันตรังสีอาจเกี่ยวข้องกับช่วงเวลาที่ยาวนานยิ่งกว่า

7. ระยะที่ 1: การพิจารณาก่อนการตัดสินใจเริ่มโครงการพลังงานนิวเคลียร์

ในระยะที่ 1 การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียควรสนับสนุนการอภิปรายระดับชาติอย่างมีความรู้และข้อมูลรองรับว่า พลังงานนิวเคลียร์เป็นทางเลือกที่เหมาะสมสำหรับประเทศหรือไม่ คำถามหลักในระยะนี้ยังไม่ใช่ว่าจะสร้างโรงไฟฟ้านิวเคลียร์อย่างไร แต่เป็นคำถามว่าควรพิจารณาพลังงานนิวเคลียร์อย่างจริงจังในฐานะส่วนหนึ่งของยุทธศาสตร์พลังงานแห่งชาติหรือไม่

ในระยะนี้ รัฐบาลและองค์กรดำเนินโครงการพลังงานนิวเคลียร์แห่งชาติควรเริ่มปฏิสัมพันธ์อย่างเปิดเผยและทันเวลาต่อประเด็นต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับโครงการพลังงานนิวเคลียร์ ทาง IAEA แนะนำว่ากิจกรรมในระยะที่ 1 ควรรวมถึงการสำรวจเพื่อประเมินความรู้และระดับการเปิดรับของประชาชนต่อพลังงานนิวเคลียร์ การพัฒนาเครื่องมือให้ข้อมูลสาธารณะที่ตอบสนองต่อผลการสำรวจ การจัดทำแผนการปฏิสัมพันธ์กับผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย รวมทั้งประเทศเพื่อนบ้าน และการฝึกอบรมบุคลากรระดับสูงให้สามารถมีปฏิสัมพันธ์กับผู้มีส่วนได้ส่วนเสียได้อย่างมีประสิทธิภาพ

แผนการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในระยะที่ 1 ควรประกอบด้วยองค์ประกอบสำคัญหลายประการ

• ประการแรก รัฐบาลควรอธิบายว่าเหตุใดประเทศจึงกำลังพิจารณาพลังงานนิวเคลียร์ คำอธิบายนี้ควรเชื่อมโยงกับการวางแผนพลังงานแห่งชาติ ความต้องการไฟฟ้า ความมั่นคงทางพลังงาน เป้าหมายการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ความต้องการของระบบไฟฟ้า นโยบายอุตสาหกรรม และการเปรียบเทียบกับเทคโนโลยีทางเลือกอื่น ๆ
• ประการที่สอง องค์กรดำเนินโครงการพลังงานนิวเคลียร์แห่งชาติควรดำเนินการสำรวจพื้นฐานเกี่ยวกับความเข้าใจของประชาชน ข้อกังวล ความเข้าใจผิด และระดับความไว้วางใจ การสำรวจดังกล่าวไม่ควรถูกมองว่าเป็นเพียงการสำรวจความคิดเห็นเท่านั้น แต่ควรใช้เป็นเครื่องมือในการออกแบบเนื้อหาการสื่อสาร ระบุช่องว่างของความรู้ และทำความเข้าใจว่าสถาบันใดได้รับความไว้วางใจจากกลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสียแต่ละกลุ่ม
• ประการที่สาม รัฐบาลควรเริ่มสื่อสารเกี่ยวกับประเด็นที่ยากตั้งแต่ต้น ประเด็นเหล่านี้ได้แก่ ความปลอดภัยนิวเคลียร์ การจัดการกากกัมมันตรังสี การเตรียมพร้อมรับเหตุฉุกเฉิน การจัดหาเงินทุน การคุ้มครองสิ่งแวดล้อม ความมั่นคงปลอดภัยทางนิวเคลียร์ การพิทักษ์ความปลอดภัยทางนิวเคลียร์ และความรับผิดชอบของสถาบันในระยะยาว
• ประการที่สี่ องค์กรดำเนินโครงการพลังงานนิวเคลียร์แห่งชาติควรจัดทำแผนการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่ระบุกลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ช่องทางการสื่อสาร องค์กรที่รับผิดชอบ สารสำคัญที่จะสื่อสาร ข้อกังวลที่คาดว่าจะเกิดขึ้น กลไกรับข้อเสนอแนะ และความเชื่อมโยงกับจุดตัดสินใจของโครงการ ซึ่ง IAEA แนะนำว่า รายงานอย่างครอบคลุมในระยะที่ 1 ควรคำนึงถึงมุมมองของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย และควรเสนอแผนการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่ระบุบทบาทขององค์กรหลักทั้งสาม โดยตั้งอยู่บนหลักความโปร่งใสและความเปิดเผย

ผลลัพธ์ที่คาดหวังในระยะที่ 1คือ การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียควรกลายเป็นส่วนหนึ่งของจุดยืนแห่งชาติด้านพลังงานนิวเคลียร์ เมื่อถึงหมุดหมายที่ 1 ประเทศควรมีความพร้อมในการตัดสินใจอย่างมีความรู้เพียงพอ และการตัดสินใจดังกล่าวควรได้รับการสนับสนุนจากความเข้าใจที่น่าเชื่อถือเกี่ยวกับมุมมอง ข้อกังวล และความคาดหวังของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย

8. ระยะที่ 2: การเตรียมความพร้อมสำหรับการทำสัญญาและการก่อสร้าง

ระยะที่ 2 เริ่มต้นหลังจากมีการตัดสินใจแล้วว่าจะเดินหน้าโครงการพลังงานนิวเคลียร์ ในขั้นนี้ การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียจะมีลักษณะเป็นรูปธรรมมากขึ้น เนื่องจากโครงการเคลื่อนจากการพิจารณาเชิงนโยบายทั่วไปไปสู่การเตรียมความพร้อมเชิงสถาบัน การเลือกสถานที่ตั้ง การประเมินเทคโนโลยี การทำสัญญา การพัฒนากรอบกำกับดูแล และการวางแผนโครงการ

IAEA แนะนำว่า ในระยะที่ 2 องค์กรหลักทั้งสามควรจัดตั้งแผนงานการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียของตนเอง ขณะเดียวกัน องค์กรดำเนินโครงการพลังงานนิวเคลียร์แห่งชาติควรเป็นเวทีต่อเนื่องสำหรับการสื่อสารและความร่วมมือระหว่างภาคส่วนหลัก และควรทำให้บทบาทและความรับผิดชอบของแต่ละองค์กรมีความชัดเจน

ในระยะที่ 2 รัฐบาลควรสื่อสารต่อไปเกี่ยวกับเหตุผลและประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับจากพลังงานนิวเคลียร์ พร้อมทั้งตอบสนองต่อข้อกังวลของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย รัฐบาลยังควรสื่อสารกระบวนการระดับชาติที่ใช้ในการเลือกสถานที่ตั้ง และสนับสนุนองค์กรเจ้าของหรือผู้ดำเนินการในการมีส่วนร่วมกับผู้มีส่วนได้ส่วนเสียระดับท้องถิ่น หน่วยงานกำกับดูแลควรอธิบายบทบาทที่เป็นอิสระของตนในการออกใบอนุญาต การตรวจสอบ และการกำกับให้เป็นไปตามข้อกำหนด รวมทั้งควรสื่อสารกระบวนการทางการสำหรับการมีส่วนร่วมของประชาชนในการออกใบอนุญาต ส่วนองค์กรเจ้าของหรือผู้ดำเนินการควรอธิบายเทคโนโลยีพื้นฐาน แผนการก่อสร้าง ความรับผิดชอบด้านความปลอดภัย และผลกระทบหรือประโยชน์ในระดับท้องถิ่น

ระยะนี้มีความอ่อนไหวเป็นพิเศษ เนื่องจากการเลือกสถานที่ตั้งและการทำสัญญาสามารถเปลี่ยนพลังงานนิวเคลียร์จากประเด็นนโยบายระดับชาติที่เป็นนามธรรม ให้กลายเป็นประเด็นท้องถิ่นและประเด็นทางการเมืองที่เป็นรูปธรรม ชุมชนใกล้พื้นที่ที่อาจเป็นที่ตั้งโรงไฟฟ้าอาจตั้งคำถามเกี่ยวกับเขตความปลอดภัย การใช้ที่ดิน การวางแผนฉุกเฉิน ผลกระทบสิ่งแวดล้อม มูลค่าทรัพย์สิน การจ้างงานในพื้นที่ เส้นทางขนส่ง น้ำหล่อเย็น กากกัมมันตรังสี และการติดตามตรวจวัดระยะยาว ดังนั้น การมีส่วนร่วมต้องมีความเฉพาะเจาะจงกับพื้นที่มากขึ้น ตอบสนองต่อข้อกังวลได้มากขึ้น และมีการประสานงานเชิงสถาบันที่ชัดเจนมากขึ้น

เมื่อถึงหมุดหมายที่ 2 ประเทศควรมีความพร้อมในการเชิญเสนอราคาหรือเจรจาทำสัญญาสำหรับโรงไฟฟ้านิวเคลียร์แห่งแรก ดังนั้น การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียควรมีความพร้อมเพียงพอที่จะสนับสนุนการสื่อสารเกี่ยวกับพื้นที่ตั้ง การมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการออกใบอนุญาต ความโปร่งใสของการกำกับดูแล และความเข้าใจของประชาชนต่อแนวทางโครงการที่ประเทศเลือก

9. ระยะที่ 3: กิจกรรมเพื่อดำเนินการก่อสร้างและนำโรงไฟฟ้านิวเคลียร์แห่งแรกเข้าสู่การเดินเครื่อง

ระยะที่ 3 ครอบคลุมการดำเนินการก่อสร้างและเตรียมนำโรงไฟฟ้านิวเคลียร์แห่งแรกเข้าสู่การเดินเครื่อง ในขั้นนี้ การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียต้องดำเนินต่อไปตลอดช่วงการก่อสร้าง การทดสอบระบบ การเตรียมความพร้อมก่อนเดินเครื่อง การออกใบอนุญาต การตรวจสอบ การเตรียมพร้อมรับเหตุฉุกเฉิน และการมีส่วนร่วมกับชุมชนท้องถิ่น

IAEA แนะนำว่า เมื่อเริ่มการก่อสร้าง องค์กรแต่ละแห่งที่เกี่ยวข้องควรได้สร้างความไว้วางใจและความน่าเชื่อถือกับผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทั้งหมดแล้ว ความพยายามด้านการสื่อสารควรดำเนินต่อไปตลอดการก่อสร้างและการเตรียมความพร้อมสำหรับการเดินเครื่อง ขณะเดียวกันองค์กรดำเนินโครงการพลังงานนิวเคลียร์แห่งชาติยังควรทำหน้าที่เป็นเวทีสำหรับการสื่อสารและความร่วมมือระหว่างภาคส่วนหลักอย่างต่อเนื่อง

กิจกรรมที่เหมาะสมในระยะที่ 3 ได้แก่ การสำรวจความคิดเห็นและความเข้าใจของประชาชนอย่างต่อเนื่อง การสื่อสารของรัฐบาลเกี่ยวกับเหตุผลและประโยชน์ของพลังงานนิวเคลียร์ การสื่อสารขององค์กรเจ้าของหรือผู้ดำเนินการเกี่ยวกับความก้าวหน้าของการก่อสร้างและการเตรียมความพร้อมในการเดินเครื่อง การสื่อสารของหน่วยงานกำกับดูแลเกี่ยวกับการออกใบอนุญาต การตรวจสอบ และการบังคับใช้ข้อกำหนด การมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการออกใบอนุญาตและกระบวนการกำกับดูแลที่เกี่ยวข้อง การสื่อสารของหน่วยงานด้านสิ่งแวดล้อมและหน่วยงานฉุกเฉิน และการสื่อสารเกี่ยวกับแผนตอบโต้เหตุฉุกเฉินทั้งภายในและภายนอกพื้นที่โรงไฟฟ้า

ในระยะนี้ การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียต้องเชื่อมโยงอย่างใกล้ชิดกับความพร้อมในการเดินเครื่อง ชุมชนท้องถิ่นควรเข้าใจว่าแผนฉุกเฉินทำงานอย่างไร การตรวจวัดรังสีดำเนินการอย่างไร ข้อมูลสิ่งแวดล้อมรายงานอย่างไร โรงไฟฟ้าจะสื่อสารเหตุการณ์ปกติและเหตุการณ์ผิดปกติอย่างไร และข้อซักถามของประชาชนจะได้รับการจัดการอย่างไร นอกจากนี้ ผู้ปฏิบัติงานและผู้รับจ้างควรถูกมองว่าเป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสียภายในด้วย เพราะการก่อสร้างและการทดสอบระบบก่อนเดินเครื่องต้องอาศัยวัฒนธรรมความปลอดภัย การประกันคุณภาพ และการสื่อสารที่มีวินัยอย่างยิ่ง

เมื่อถึงหมุดหมายที่ 3 ประเทศควรมีความพร้อมในการเดินเครื่องโรงไฟฟ้านิวเคลียร์แห่งแรก จากมุมมองของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย สิ่งนี้หมายความว่า ระบบการสื่อสาร กลไกให้ข้อมูลสาธารณะ โครงสร้างการมีส่วนร่วมระดับท้องถิ่น ความโปร่งใสในการกำกับดูแล การเตรียมการสื่อสารในกรณีฉุกเฉิน และการรายงานต่อสาธารณะตามปกติควรมีความพร้อมในระดับปฏิบัติการแล้ว

10. ความเชื่อมโยงกับโครงสร้างพื้นฐานด้านอื่น

โครงสร้างด้านที่ 11 มีความเชื่อมโยงอย่างใกล้ชิดกับประเด็นโครงสร้างพื้นฐานอื่นหลายประเด็นของ IAEA

• ความเชื่อมโยงกับด้านที่ 1: จุดยืนแห่งชาติ เนื่องจากความเชื่อมั่นของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียมีผลต่อความสามารถของประเทศในการรักษานโยบายให้มีความต่อเนื่องข้ามวัฏจักรทางการเมือง จุดยืนแห่งชาติที่ขาดความเข้าใจของประชาชนหรือขาดความชอบธรรมจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอาจกลายเป็นจุดยืนที่ไม่มั่นคง
• ความเชื่อมโยงกับด้านที่ 2: ความปลอดภัยนิวเคลียร์ เนื่องจากความเชื่อมั่นของประชาชนขึ้นอยู่กับว่าหน้าที่รับผิดชอบด้านความปลอดภัยได้รับการอธิบายอย่างชัดเจนและมีการดำเนินการให้เห็นอย่างเป็นรูปธรรมหรือไม่ การสื่อสารด้านความปลอดภัยควรรวมถึงการป้องกันเชิงลึก การกำกับดูแลโดยหน่วยงานอิสระ วัฒนธรรมความปลอดภัย การป้องกันอุบัติเหตุ และการเตรียมพร้อมรับเหตุฉุกเฉิน
• ความเชื่อมโยงกับด้านที่ 5: กรอบกฎหมาย และ ด้านที่ 7: กรอบกำกับดูแล เนื่องจากการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอาจถูกกำหนดไว้ในกระบวนการประเมินสิ่งแวดล้อม การออกใบอนุญาต การรับฟังความคิดเห็นสาธารณะ หรือกระบวนการปรึกษาหารือ กรอบกฎหมายและกรอบกำกับดูแลที่โปร่งใสช่วยสร้างความเชื่อมั่นให้แก่ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียว่าการตัดสินใจไม่ได้เป็นไปโดยพลการ
• ความเชื่อมโยงกับด้านที่ 8: การป้องกันอันตรายจากรังสี เนื่องจากข้อกังวลของประชาชนมักมุ่งไปที่การได้รับรังสี ขีดจำกัดปริมาณรังสี การเฝ้าระวังสิ่งแวดล้อม การคุ้มครองผู้ปฏิบัติงาน และผลกระทบต่อสุขภาพที่อาจเกิดขึ้น
• ความเชื่อมโยงกับด้านที่ 12: สถานที่ตั้งและสิ่งอำนวยความสะดวกสนับสนุน และ ด้านที่ 13: การคุ้มครองสิ่งแวดล้อม เนื่องจากการเลือกสถานที่ตั้งและการประเมินสิ่งแวดล้อมต้องอาศัยการมีส่วนร่วมของชุมชนท้องถิ่น กลุ่มที่อาจได้รับผลกระทบ หน่วยงานด้านสิ่งแวดล้อม และในบางกรณีรวมถึงประเทศเพื่อนบ้าน
• ความเชื่อมโยงกับด้านที่ 14: การเตรียมพร้อมและการตอบโต้เหตุฉุกเฉิน เนื่องจากการเตรียมการฉุกเฉินต้องได้รับการสื่อสารก่อนเริ่มเดินเครื่องโรงไฟฟ้า ความไว้วางใจของประชาชนในระหว่างเหตุฉุกเฉินขึ้นอยู่กับความไว้วางใจที่ถูกสร้างขึ้นก่อนเกิดเหตุฉุกเฉิน
• ความเชื่อมโยงกับด้านที่ 17: การจัดการกากกัมมันตรังสี เนื่องจากกากกัมมันตรังสีมักเป็นหนึ่งในข้อกังวลที่คงอยู่ยาวนานที่สุดของประชาชน การมีส่วนร่วมควรอธิบายการจัดการเชื้อเพลิงใช้แล้ว การเก็บรักษาชั่วคราว เส้นทางการกำจัดขั้นสุดท้าย ความรับผิดชอบของสถาบัน การติดตามตรวจวัด และข้อพิจารณาข้ามรุ่น
• ความเชื่อมโยงกับด้านที่ 18: การมีส่วนร่วมของภาคอุตสาหกรรม และ ด้านที่ 10: การพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ เนื่องจากภาคอุตสาหกรรมในประเทศ มหาวิทยาลัย สถาบันอาชีวศึกษา ผู้ปฏิบัติงาน และสมาคมวิชาชีพต่างก็เป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเช่นกัน การมีส่วนร่วมของกลุ่มเหล่านี้ส่งผลต่อความพร้อมของกำลังคน คุณสมบัติของห่วงโซ่อุปทาน และระดับการมีส่วนร่วมของประเทศในโครงการ

11. การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในฐานะการบริหารความเสี่ยง

การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียควรถูกเข้าใจว่าเป็นรูปแบบหนึ่งของการบริหารความเสี่ยงของโครงการ การมีส่วนร่วมที่ไม่เพียงพออาจนำไปสู่ความล่าช้าในการเลือกสถานที่ตั้ง การออกใบอนุญาต การทำสัญญา การก่อสร้าง และการทดสอบระบบก่อนเดินเครื่อง นอกจากนี้ยังอาจก่อให้เกิดการต่อต้านทางการเมือง การท้าทายทางกฎหมาย ความเสียหายต่อชื่อเสียง การแพร่กระจายของข้อมูลผิดพลาด หรือการสูญเสียความเชื่อมั่นต่อหน่วยงานกำกับดูแลและองค์กรเจ้าของหรือผู้ดำเนินการ

อย่างไรก็ตาม การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียไม่ควรถูกใช้เพียงเพื่อ “จัดการกับฝ่ายคัดค้าน” เท่านั้น จุดมุ่งหมายของการมีส่วนร่วมมีความลึกซึ้งกว่านั้น กล่าวคือ เพื่อให้การตัดสินใจมีข้อมูลรองรับ เพื่อให้ข้อกังวลได้รับการรับฟัง เพื่อให้ความรับผิดชอบของแต่ละองค์กรมีความชัดเจน และเพื่อให้สถาบันต่าง ๆ ยังคงมีความรับผิดชอบต่อสาธารณะ ในความหมายนี้ การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียมีส่วนโดยตรงต่อคุณภาพของธรรมาภิบาล

ระบบการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่มีวุฒิภาวะควรประกอบด้วยการระบุความเสี่ยง การวิเคราะห์ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย การติดตามประเด็นที่เป็นข้อกังวล การวางแผนการสื่อสาร การประเมินข้อเสนอแนะ ข้อมูลจากการสำรวจ การติดตามสื่อ การจัดการข้อซักถามของประชาชน และการทบทวนประสิทธิผลของการมีส่วนร่วมเป็นระยะ ระบบดังกล่าวควรระบุหัวข้อที่มีความอ่อนไหวสูง เช่น กากกัมมันตรังสี อุบัติเหตุรุนแรง เขตวางแผนฉุกเฉิน การจัดหาที่ดิน ต้นทุนไฟฟ้า การพึ่งพาผู้จัดหาเทคโนโลยีจากต่างประเทศ และภาระผูกพันระยะยาวด้านการรื้อถอนโรงไฟฟ้า

12. เครื่องมือการสื่อสารและกลไกการมีส่วนร่วม

การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอย่างมีประสิทธิภาพโดยทั่วไปต้องอาศัยเครื่องมือหลายประเภท มิใช่เพียงวิธีการสื่อสารแบบเดียว เครื่องมือเหล่านี้อาจรวมถึงศูนย์ข้อมูลสาธารณะ การประชุมชุมชน การชี้แจงทางเทคนิค การรับฟังความคิดเห็นสาธารณะ กิจกรรมให้ความรู้ในโรงเรียนและมหาวิทยาลัย เว็บไซต์ ช่องทางสื่อสังคมออนไลน์ คำถามที่พบบ่อย เอกสารสรุปข้อเท็จจริง การสำรวจความคิดเห็นประชาชน การชี้แจงแก่สื่อ คณะผู้เชี่ยวชาญ การเยี่ยมชมสถานที่ รายงานการปรึกษาหารือ ระบบเปิดเผยข้อมูลสิ่งแวดล้อม และการฝึกซ้อมด้านการเตรียมพร้อมรับเหตุฉุกเฉิน

การเลือกเครื่องมือควรขึ้นอยู่กับกลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสียและระยะของการตัดสินใจ การอภิปรายเชิงนโยบายระดับชาติอาจต้องใช้การบรรยายสาธารณะ เอกสารเปรียบเทียบระบบพลังงาน การชี้แจงต่อรัฐสภา และการสำรวจความคิดเห็นระดับชาติ ส่วนการมีส่วนร่วมที่เกี่ยวข้องกับพื้นที่ตั้งอาจต้องใช้ศูนย์ข้อมูลท้องถิ่น คณะกรรมการประสานงานชุมชน การรับฟังความคิดเห็นด้านสิ่งแวดล้อม และการประชุมวางแผนฉุกเฉินในระดับท้องถิ่น ขณะที่การมีส่วนร่วมด้านการกำกับดูแลอาจต้องใช้กระบวนการปรึกษาหารืออย่างเป็นทางการ เอกสารประกอบการออกใบอนุญาต รายงานการตรวจสอบ และคำอธิบายที่ชัดเจนเกี่ยวกับการตัดสินใจของหน่วยงานกำกับดูแล

ศูนย์ข้อมูลสาธารณะมีประโยชน์อย่างยิ่งในระยะที่ 2 และระยะที่ 3 เพราะเป็นสถานที่ถาวรที่ชุมชนท้องถิ่นสามารถสอบถาม เข้าถึงข้อมูล และมีปฏิสัมพันธ์กับผู้แทนโครงการได้ ซึ่ง IAEA แนะนำว่าศูนย์ข้อมูลสาธารณะเป็นกลไกที่เหมาะสมในระยะที่ 2 ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับบริบทระดับชาติและระดับท้องถิ่น

13. ตัวชี้วัดความก้าวหน้าและความพร้อม

ความก้าวหน้าในด้านที่ 11 สามารถประเมินได้ด้วยตัวชี้วัดทั้งเชิงคุณภาพและเชิงปริมาณ

• เมื่อสิ้นสุดระยะที่ 1 ตัวชี้วัดอาจรวมถึง การมียุทธศาสตร์การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียระดับชาติ การสำรวจพื้นฐานเกี่ยวกับความรู้ของประชาชน การระบุกลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสียหลัก บุคลากรด้านการสื่อสารที่ได้รับการฝึกอบรม เอกสารให้ข้อมูลสาธารณะ และหลักฐานว่ามุมมองของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียได้รับการพิจารณาในรายงานระยะที่ 1
• เมื่อสิ้นสุดระยะที่ 2 ตัวชี้วัดอาจรวมถึง การมีแผนงานการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่ดำเนินการจริงโดยรัฐบาล หน่วยงานกำกับดูแล และองค์กรเจ้าของหรือผู้ดำเนินการ กระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างเป็นทางการในการออกใบอนุญาต แผนการสื่อสารเกี่ยวกับสถานที่ตั้ง ศูนย์ข้อมูลสาธารณะในกรณีที่เหมาะสม การสำรวจความรู้และความคิดเห็นอย่างสม่ำเสมอ โฆษกหรือผู้แทนที่ได้รับการฝึกอบรม และการจัดทำบันทึกการตอบสนองต่อข้อกังวลสำคัญของประชาชน
• เมื่อสิ้นสุดระยะที่ 3 ตัวชี้วัดอาจรวมถึงการรายงานต่อสาธารณะตามปกติ ช่องทางสื่อสารกับชุมชนท้องถิ่น การเตรียมการสื่อสารในกรณีฉุกเฉิน การสื่อสารของหน่วยงานกำกับดูแลเกี่ยวกับการตรวจสอบและการบังคับใช้ข้อกำหนด การมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการออกใบอนุญาตที่เกี่ยวข้อง การรายงานความก้าวหน้าในการก่อสร้างและการทดสอบระบบก่อนเดินเครื่องอย่างสม่ำเสมอ และแผนการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในช่วงการเดินเครื่อง

ตัวชี้วัดความพร้อมที่เข้มแข็งมิใช่การไม่มีเสียงวิพากษ์วิจารณ์เลย ด้วยว่าโครงการนิวเคลียร์นั้นการมีการวิพากษ์วิจารณ์และข้อกังวลเป็นสิ่งปกติ ดังนั้นตัวชี้วัดที่เหมาะสมกว่า เช่น สถาบันที่เกี่ยวข้องสามารถตอบสนองอย่างเปิดเผย ถูกต้อง สม่ำเสมอ และเคารพต่อผู้มีส่วนได้ส่วนเสียได้หรือไม่ ขณะเดียวกันยังรักษาความถูกต้องทางเทคนิคและความเป็นอิสระของการกำกับดูแลไว้ได้หรือไม่

14. ความท้าทายทั่วไป

ความท้าทายหลายประการมักเกิดขึ้นในการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียสำหรับโครงการพลังงานนิวเคลียร์

• ความท้าทายแรกคือ การเริ่มมีส่วนร่วมล่าช้า หากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียได้รับการติดต่อหรือเชิญเข้าร่วมหลังจากการตัดสินใจสำคัญได้เสร็จสิ้นไปแล้ว กระบวนการมีส่วนร่วมอาจถูกมองว่าเป็นเพียงเชิงสัญลักษณ์ มากกว่าจะเป็นกระบวนการที่มีความหมายต่อการตัดสินใจจริง
• ความท้าทายที่สองคือ การสื่อสารที่มีลักษณะส่งเสริมโครงการมากเกินไป หากการสื่อสารเน้นเฉพาะประโยชน์ แต่หลีกเลี่ยงความเสี่ยง ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอาจสูญเสียความไว้วางใจ การสื่อสารด้านนิวเคลียร์ต้องมีความสมดุลและตั้งอยู่บนหลักฐาน
• ความท้าทายที่สามคือ ความสับสนเชิงสถาบัน หากรัฐบาล หน่วยงานกำกับดูแล และองค์กรเจ้าของหรือผู้ดำเนินการสื่อสารโดยมีบทบาทไม่ชัดเจนหรือทับซ้อนกัน ประชาชนอาจไม่เข้าใจว่าใครรับผิดชอบด้านความปลอดภัย ใครเป็นผู้ส่งเสริมนโยบาย และใครเป็นผู้กำกับดูแลอย่างเป็นอิสระ
• ความท้าทายที่สี่คือ การแปลความรู้ทางเทคนิคให้เข้าใจได้ไม่เพียงพอ ประเด็นทางนิวเคลียร์มีความซับซ้อน และการสื่อสารต้องสามารถเปลี่ยนข้อมูลทางเทคนิคให้เป็นภาษาที่เข้าใจได้ โดยไม่ทำให้เนื้อหาง่ายเกินไปจนบิดเบือนความหมายทางวิทยาศาสตร์
• ความท้าทายที่ห้าคือ ข้อมูลผิดพลาดและการขยายผลผ่านสื่อสังคมออนไลน์ ประเด็นทางนิวเคลียร์อาจได้รับผลกระทบจากข่าวลือ เรื่องเล่าเชิงอารมณ์ การเลือกนำเสนอข้อมูลบางส่วน หรือความไม่ไว้วางใจต่อสถาบัน สิ่งนี้ต้องอาศัยการสื่อสารที่เป็นเชิงรุก โปร่งใส และต่อเนื่อง
• ความท้าทายที่หกคือ ความตึงเครียดระหว่างระดับชาติและระดับท้องถิ่น โครงการพลังงานนิวเคลียร์อาจมีเหตุผลสนับสนุนในระดับชาติ แต่ผลกระทบอาจถูกรับรู้และสัมผัสในระดับท้องถิ่น ชุมชนเจ้าของพื้นที่อาจรู้สึกว่าตนต้องรับภาระ ขณะที่ประโยชน์ถูกกระจายไปยังพื้นที่อื่นในวงกว้าง ดังนั้น การมีส่วนร่วมต้องให้ความสำคัญต่อผลกระทบในพื้นที่อย่างจริงจังและเคารพต่อชุมชน

15. ข้อพิจารณาเฉพาะสำหรับเครื่องปฏิกรณ์นิวเคลียร์แบบโมดูลขนาดเล็ก

เครื่องปฏิกรณ์นิวเคลียร์แบบโมดูลขนาดเล็ก หรือ SMRs ไม่ได้ทำให้ความจำเป็นของการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียหมดไป และ IAEA แนะนำว่า การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียยังคงมีความสำคัญสำหรับ SMRs และการยอมรับของประชาชนเป็นเงื่อนไขสำคัญต่อความสำเร็จของโครงการพลังงานนิวเคลียร์ รวมถึงการสำรวจและกิจกรรมสร้างความตระหนักเกี่ยวกับความเสี่ยงและประโยชน์ของ SMRs ควรได้รับการวางแผนโดยองค์กรหลัก เช่น คณะดำเนินโครงการพลังงานนิวเคลียร์แห่งชาติ หน่วยงานกำกับดูแล และองค์กรเจ้าของหรือผู้ดำเนินการ

สำหรับโครงการ SMRs การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียอาจจำเป็นต้องอธิบายประเด็นเฉพาะ เช่น การก่อสร้างแบบโมดูล การผลิตในโรงงาน การติดตั้งในพื้นที่ห่างไกล การเดินเครื่องหลายโมดูล ความมั่นคงปลอดภัยทางนิวเคลียร์ การวางแผนฉุกเฉิน การขนส่งโมดูลหรือเชื้อเพลิง การจัดการเชื้อเพลิงใช้แล้ว และความแตกต่างระหว่างขนาดกำลังผลิตต่อหน่วยที่เล็กลงกับความเสี่ยงโดยรวมของพื้นที่ตั้ง หาก SMRs ถูกเสนอให้ใช้ในงานอุตสาหกรรม การผลิตน้ำจืดจากน้ำทะเล ระบบไฟฟ้าพื้นที่ห่างไกล หรือการทดแทนโรงไฟฟ้าเชื้อเพลิงฟอสซิล การมีส่วนร่วมต้องครอบคลุมชุมชนและภาคอุตสาหกรรมที่เกี่ยวข้องกับรูปแบบการใช้งานเหล่านั้นโดยเฉพาะ

16. บทสรุป

โครงสร้างด้านที่ 11 การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย เป็นองค์ประกอบสำคัญของโครงสร้างพื้นฐาน 19 ด้าน เนื่องจากด้านนี้เชื่อมโยงการตัดสินใจทางเทคนิคเข้ากับความเชื่อมั่นของประชาชน ความน่าเชื่อถือของสถาบัน และธรรมาภิบาลระยะยาว การมีส่วนร่วมมิใช่เพียงการสื่อสารหลังจากการตัดสินใจเสร็จสิ้นแล้ว แต่เป็นกระบวนการที่มีโครงสร้างเพื่อสร้างความเข้าใจ ระบุข้อกังวล สนับสนุนการตัดสินใจอย่างโปร่งใส และรักษาความไว้วางใจตลอดวัฏจักรชีวิตของโครงการนิวเคลียร์

กรอบการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่ประสบความสำเร็จควรเริ่มตั้งแต่ระยะที่ 1 มีความเป็นทางการและเฉพาะเจาะจงกับพื้นที่มากขึ้นในระยะที่ 2 และมีความพร้อมในระดับปฏิบัติการอย่างเต็มรูปแบบในระยะที่ 3 กรอบดังกล่าวควรแยกแยะบทบาทของรัฐบาล หน่วยงานกำกับดูแล และองค์กรเจ้าของหรือผู้ดำเนินการอย่างชัดเจน ควรกล่าวถึงทั้งประโยชน์และความเสี่ยงอย่างตรงไปตรงมา ควรมีผู้เชี่ยวชาญด้านการสื่อสารและผู้เชี่ยวชาญทางเทคนิคเข้ามามีส่วนร่วม ควรสร้างกลไกการมีส่วนร่วมของประชาชน และควรดำเนินต่อไปตลอดการก่อสร้าง การเดินเครื่อง การเตรียมพร้อมรับเหตุฉุกเฉิน การจัดการกากกัมมันตรังสี และการรื้อถอนโรงไฟฟ้า

สำหรับประเทศเพิ่งเริ่มโครงการใหม่ บทเรียนที่สำคัญที่สุดคือ การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียต้องถูกมองว่าเป็นโครงสร้างพื้นฐานเช่นเดียวกับระบบไฟฟ้า กรอบกำกับดูแล ทรัพยากรมนุษย์ การเงิน และการเตรียมพร้อมรับเหตุฉุกเฉิน การมีส่วนร่วมต้องได้รับการวางแผน ได้รับทรัพยากร มีสมรรถนะ มีการประสานงาน และมีการปรับปรุงอย่างต่อเนื่อง หากขาดการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่น่าเชื่อถือ แม้โครงการพลังงานนิวเคลียร์จะมีความพร้อมทางเทคนิค ก็อาจเผชิญความล่าช้า การต่อต้าน หรือการสูญเสียความชอบธรรมได้ ในทางตรงกันข้ามหากมีการมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่น่าเชื่อถือ ประเทศจะสามารถสร้างฐานรากที่มีข้อมูล โปร่งใส และยืดหยุ่นมากขึ้นสำหรับธรรมาภิบาลนิวเคลียร์ระยะยาว

เอกสารอ้างอิง

• International Atomic Energy Agency. (2024). Milestones in the Development of a National Infrastructure for Nuclear Power, IAEA Nuclear Energy Series No. NG-G-3.1 (Rev. 2). Vienna: IAEA.
• International Atomic Energy Agency. (2021). Stakeholder Engagement in Nuclear Programmes, IAEA Nuclear Energy Series No. NG-G-5.1. Vienna: IAEA.
• International Atomic Energy Agency. (2011). Stakeholder Involvement Throughout the Life Cycle of Nuclear Facilities, IAEA Nuclear Energy Series No. NG-T-1.4. Vienna: IAEA.
• International Atomic Energy Agency. (2017). Communication and Consultation with Interested Parties by the Regulatory Body, IAEA Safety Standards Series No. GSG-6. Vienna: IAEA.
• International Atomic Energy Agency. (2026). Stakeholder engagement: nuclear energy. IAEA topic page.